社会管理创新中的社会政策

　　社会分化本身并不可怕，它存在于任何社会之中，尤其是在分工越来越细密的现代社会，社会分化更是不可避免。可怕的是造成分化的不平等和社会公正的缺失。

　　我国在消除贫困方面成绩卓著，但仍有不少“支出性”贫困的现象需要得到社会支持。并且，在解决劳动争议、保护劳工权益方面尚需增加政策调整的力度。其次，还需有保证教育、医疗与公共卫生、住房与社会保障制度等公共资源配置公平的社会政策。此外，我们迫切需要有更多保证外来人口、不同性别和年龄等族群社会关系公平的社会政策。

　　卢汉龙　1980年应中国社会科学院暨地方社会科学院招收社会科学研究人员考试后被上海社会科学院录用为社会学研究人员，同年自同济大学工业民用建筑系肄业，1987-1988在美国纽约州立大学奥本尼分校进修社会学。现为中国社会学会副会长、上海社会学学会常务副会长、上海市人民政府参事、上海社会科学院社会学研究所研究员。

　　学术专长为应用社会学理论，社会统计与社会调查。主编上海社会发展蓝皮书报告。同时兼任英国社会学会《社会学》（Sociology）杂志国际编委，中国城市研究全球网络中心理事（UCRN），香港中文大学《中国评论》（ChinaReview）编委，香港人文社会科学研究所执行理事等。

　　社会管理是对人的管理和服务
　　创新社会管理需要从根本做起，着眼于源头治理，建立起同社会主义市场经济制度相适应的公共服务和保障福利体制，为此，发挥社会政策在社会管理中的基础性作用就显得尤其重要。

　　当下，“社会管理创新”已经成为大家关心的一个热门话题。对于“社会管理”的理解，各国自有各不相同的特点，几乎没有一个统一的西文词汇可以同这个中文词汇直接对应。如果要“咬文嚼字”的话，那么，“社会管理”就是对“公共生活”的“管控”和“治理”。按照《中国大百科全书》1991年版对“社会管理”的解释：“社会管理是政府和社会团体为促进社会系统协调运转，对社会系统的组成部分和社会生活领域及其发展过程所进行的组织、指挥、监督和调节。它是相对于经济管理而言的”。该条目使用的“社会管理”一词的英文对应词是“social management”，有采用现代“经营管理”的科学方法来看待社会管理的意思。这当然有一定的道理，但也容易产生误解。

　　查阅相关文献，“社会管理创新”是在2004年召开的十六届四中全会上正式提出的：即“加强社会建设和管理，推进社会管理体制创新”。“社会管理”和“社会建设”并提，被纳入更完备的体系性框架之中。2007年十七大报告提出要“建立健全党委领导、政府负责、社会协同、公众参与的社会管理格局”，明确指出了我国社会管理的治理结构有待完善。“社会管理创新”也成为2009年底全国政法工作电视电话会议上所强调的“社会矛盾化解、社会管理创新、公正廉洁执法”三项重点工作的组成部分之一。显然，目前关于推进创新社会管理的任务和工作的关注点已经越出传统的政法“管控”工作范围，被提到了实践科学发展和构建社会主义和谐社会的高度。

　　社会管理说到底是对人的管理和服务。从根本上看，人是具有学习能力的社会性动物，而不是简单的“经济动物”。有人类社会，就有对社会进行条理化管理的需要。被誉为国际管理学大师的彼得•德鲁克就曾精辟地阐述过管理的本质：“管理是一种实践，其本质不在于‘知’而在于‘行’；其验证不在于逻辑，而在于成果；其唯一权威就是成就”。对于社会管理而言，实效是管理的真知。社会管理创新本身就应该是适应变化、保持有效管理的一种成就。社会管理要以人为本，服务为先。创新社会管理需要从根本做起，着眼于源头治理，建立起同社会主义市场经济制度相适应的公共服务和保障福利体制，为此，发挥社会政策在社会管理中的基础性作用就显得尤其重要。

　　合理的分化是社会稳定的基础
　　真正造成社会冲突和社会不稳定的，不是社会分化，而是社会不平等。所以，当今世界关于社会结构的研究越来越关注的不是社会的分层化，而是社会的不平等。

　　我国从上世纪50年代中期逐步形成的社会管理制度，主要是仿照前苏联斯大林时期的集中指令性计划经济体制模式建立和发展起来的。这是基于马克思列宁主义原理和中国管理文化的传承而做出的一种制度安排。

　　指令性计划经济体制把经济与社会混为一体，国家把社会当成“下级”，用经济政策取代社会政策，通过“红头文件”的指令，依靠“政社合一”的人民公社和城镇企事业单位体系来提供服务、管理社会。整个社会管理方式明显带有战时社会主义性质和半军事化管理的特点。改革开放30多年来，我们的管理制度设计逐步摆脱武装夺取政权时代的“战时体制”方式，对具有战时配置资源和军事化管理特点的农村人民公社和城镇“单位”体制进行了有效改革，人民有了更多的自由。一种和平时期民主自由的管理生态环境逐步形成，同时也带来了一个内外开放、充满活力并迅速崛起的中国。

　　2001年底，我国加入世界贸易组织。这是一个重要标志，表明我国在社会主义原则引导下初步建立起了合理配置资源的市场经济体制，中国的改革开放成果得到世界认同，中国正式融入全球经济体系。中国的“入世”意味着世界劳动力（就业）市场一下子扩大了近四分之一，全球经济体系中也同时增加了五分之一的消费者。中国社会管理的有效性也越来越受到世界各国的关注。

　　作为经济基础的市场制度转变必然带来社会转型。经济体制改革和对外开放带来三重社会后果：一是资源分散化。在计划经济体制下，几乎所有资源都集中在政府手中，社会上基本没有资源。这也就是为什么计划经济时代的政府必须是一个“全能政府”的根本原因所在。那时候，我们也讳言“社会问题”，因为在这样的体制之下，一谈到“社会问题”就要问责政府，“社会问题”自然立马变成了“政治问题”。而在市场经济制度下的政府掌握的资源非常有限，政府主要依靠的是税收和公共财政，政府的职能也随之变得“有限”。二是利益多元化。市场是受“私人原则”主导的，市场经济制度必然会分化出强者与弱者。党和政府是公共利益的代表，它通过人民授权平衡各方利益，尤其是保护在市场竞争中处于弱势的群体的利益，取得全社会利益的最大化和社会稳定。三是需求多样化。现代市场经济发展以需求为导向，而人的需求是多层次的，从基本生存到个体实现呈现出一个连续的谱系，而且，从需求关系看，不但是处于市场弱势的人们有求得帮助的需求，处于市场强势的人们也会有愿意帮助别人的需要。无论是出钱、出力、出智慧，各种回馈社会的意愿与行为都将成为一种需求。所以，资源、利益、需求的分化，是市场化改革以后不断呈现的社会分化结果。

　　现在，一谈到社会分化（social stratification），社会管理部门就会有一种潜意识的压力，似乎分化就是有矛盾，就会引起冲突和社会不稳定。其实，这是不必要的，事实也并非如此。“分化”实际上就是社会差别（social differential）。社会学家认为，由于社会是一个结构性的整体，人群之间有差别是一种客观存在的现象，是任何社会都会出现的结构常态。尤其是在生产力发达、分工越来越细密的现代社会里，社会差别更是在所难免。而且，合理的分化会使社会充满积极向上的活力，对推动社会发展具有正面的功能，是社会稳定的基础。

　　问题是，分化与差异不是无边界的，特别是当社会差距的形成有不合理因素，或者差距达到某种不能接受的程度时，就会引发结构性的不稳定，这就是“社会不平等”（social inequality）。可以这样说，真正造成社会冲突和社会不稳定的，不是社会分化，而是社会不平等。所以，当今世界关于社会结构的研究越来越关注的不是社会的分层化，而是社会的不平等。这两者之间的区别在于：分层化是一种可以计量的客观存在，而社会不平等则是对分化差异程度合理性的一种主观判断和社会认同。不同的群体、不同的社会发展阶段甚至不同的文化传统，都会影响到人们对分化与差异的容忍度。不同社会对差异的容忍度会很不相同。比如，统计表明，香港居民反映收入差异的基尼系数比内地城市居民的基尼系数高，这表明香港居民的收入差距要大于内地，但是香港居民对收入不平等的感觉却没有内地城市那么强烈。