中国社会政策面临的挑战

编辑：广东省社会政策研究会信息中心 作者：北师大学社会发展与公共政策研究所教授 尚晓援

    【摘要】在经济迅速发展的基础上，中国的社会政策面临着前所未有的机会和挑战。这些挑战可以概括为四个方面：政策目标拓展的挑战，路径改变的挑战，服务和管理能力的挑战以及民主监督的挑战。我国的社会政策是否能够成功地应对这些挑战，对经济持续发展和国家长治久安，有着深远的影响。
    【关键词】中国  社会政策  挑战  转型
    在21世纪第一个十年的末尾，从某种意义上说，这个世界上发生的最大的事件是：中国人均GDP达到3000美元。中国正在从发展中国家阶段向低收入中等发达国家转变。在全球社会福利制度的历史上，这将成为一个新的历史起点，即具有中国特色的福利国家兴起的起点。
    改革开放30年以来，中国的经济发展速度举世瞩目。1978年，中国人均GDP仅为381.2元，1990年是1644.5元，增长了4倍。加入世贸组织以后，经济起飞的速度明显加快，2000年，我国人均GDP为7857.7元，2006年则高达16164.8元，6年翻一了番。2008年国内生产总值已超过30万亿元，比上年增长9%；物价总水平涨幅亦得到控制；财政收入为6.13万亿元，增长了19.5%；人均GDP达到了22698元，即约为3000美元①。
    根据世界通行的标准，经济发展水平特别是人均GDP3000美元是进入中等发展水平的标志，比如北非、拉美和中亚一些国家，就属于中等发展水平。从表1中可以看出，到2007年我国已由低收入国家步入世界中等偏下收入国家行列。2008年，中国人均GDP已约达3000美元。
    根据国际经验（见表2），英国、法国和德国的人均GDP在达到3000美元后，用了3年的时间实现了向人均GDP4000美元的跨越；日韩两国则更为迅速，仅仅历时2年就达到了人均GDP4000美元大关。由东西方国家人均GDP的变化趋势可知，一般国家经济在人均GDP突破3000美元大关后，通常只需2～3年的时间就能达到人均GDP4000美元。因此，2008年是中国经济发展的一个分水岭，人均GDP在越过3000美元大关后，会很快迎来新的历史时刻。
    在经济迅速发展的基础上，中国的社会政策面临着前所未有的机会和前所未有的挑战。这些挑战可以概括为四个方面：政策目标拓展的挑战、路径改变的挑战、服务和管理能力的挑战以及民主监督的挑战。这些挑战具有深刻的社会和经济背景。
    在经济发展的同时，随着计划经济全面退出历史舞台，并被市场取而代之，弱势群体丧失了原来计划经济体制给予的最低生活保障，社会群体之间的利益分化，新的社会阶级提出的利益诉求和矛盾更加多样化；人口老龄化的速度和规模前所未有。中国公民社会的兴起，公民权利的运动风起云涌。所有这些变化，对社会政策的目标模式、社会福利的项目设计、社会保障的水平和服务递送方式以及对政策制定和管理的透明度，都提出了新的要求。
    全球范围内的经济竞争也在社会政策的领域反映出来，社会福利的制度成本成为决定国家在国际市场上的竞争力的一个重要方面。在向中等发达国家转变的过程中，中国的社会福利制度正在发生着意义深远的性质变化。中国的社会政策是否能够成功地应对这些挑战，对中国经济的持续发展和国家的长治久安，都有深远的影响。
    政策目标拓展的挑战
    纵观各国社会福利制度发展的历史、社会政策的目标，从根本上说，都是为了缓解社会矛盾，维持社会和谐，促进经济和社会发展。但是，在不同的历史阶段，为了达到这个根本性的目标，基本的政策目标主要集中在三个大的方面：缓解贫困，收入保障和社会平等。
    英国著名的社会政策专家Townsend曾经讨论过社会福利的三项原则：第一个原则是给少数人提供有条件的福利（缓解贫困），第二个原则是对很多人提供最低限度的福利（收入替代或收入安全），第三个原则是社会公正和再分配。从社会福利的项目安排上看，社会救助针对的是缓解贫困的问题，是一个社会为少数弱势成员提供的最低限度的生活保障；社会保险解决的是社会上很多成员的收入安全（收入替代）问题，收入的再分配才解决社会公平问题。
    在西方福利国家发展的过程中，这三个政策目标的提出是历时性的：缓解贫困是社会政策最早的目标，其后提出了收入保障的目标，然后才把促进社会平等作为重要的社会政策目标。不过，在福利国家成熟之后，这三个政策目标则是共时性的，只是侧重点变了。比如，在主要发达国家，缓解贫困都不是最优先的政策目标，但是，促进社会平等、提高公民的生活质量或国家在国际上的竞争力，则成为社会政策的重要目标。
    在达到人均GDP3000美元之前，中国经济政策的首选目标是发展经济。为了保持社会稳定，在社会政策的目标选择中，缓解贫困始终应该占有重要的地位。虽然因为历史的原因，中国在经济条件尚未成熟的情况下，较早地把城市人口的收入保障作为社会保障制度改革的主要目标来追求。社会保险支出占了社会保障支出的95%以上。但是，这个目标始终不是针对全体人口的社会政策目标。针对全体人口的社会政策的首要目标，始终是缓解贫困。
    在向低收入中等发达阶段迈进的时候，最主要的社会政策，特别是农村社会政策的目标，开始逐渐拓展，从缓解贫困为主，向缓解贫困和收入保障并重转变。同时，为了应对老龄化、贫富分化和公民权利运动等挑战，出现了多样化的政策目标。在政策目标拓展的过程中，会出现一系列新的问题，需要社会政策领域研究者的认真考虑和应对。
    路径改变的挑战
    在社会政策的目标从缓解贫困，开始向缓解贫困和收入保障并重转变的时候，我们面临的最大挑战是路径转变的挑战。路径转变包括两个方面的转变：第一，从城乡分裂的社会政策向城乡一体化的社会政策转变；第二，在社会保障的提供方面，从以社会保险为主的政策手段，转变为社会保险和社会救助并存，并主要依赖社会救助的政策手段。
    中国目前以社会保险为主要手段的收入保障政策非常昂贵。根据Whiteford等（Whiteford 2009,Salditt, Whiteford and Adema 2007）的研究，中国的社会保障缴费占劳动力成本的百分比高达27%左右，超出OECD发达国家的平均水平（26%）。除了原东欧国家，这在全世界也是最高的。这个堪称世界上最昂贵的社会保险制度，也是一个不平等的制度。