“上海户口”仍意味着城市特权

　  上海户籍制度改革新政甫一公布，立即引起社会各界关注，成为当下的舆论热点。对于上海市政府的这一举措，很多人表示乐观，更有一些人感到兴奋，特别是那些手持上海居住证的人。他们是上海户籍新政的直接受益者。对他们来说，原先比登天还难的“上海户口”眼下似乎就近在咫尺了。不管对于这拨直接受益人，还是普罗大众，上海的户籍制度松动，大概都算得上是“久旱逢甘霖”。
　　尽管上海户籍改革可以为一部分人带来成为上海人的机遇，为部分“人才”开了口子，但是，这一“新政”只能说是户籍管理的改革，谈不上是户籍制度的改革。它与我们国家户籍制度改革的大方向是相悖的。我们户籍制度改革的大方向就是要剥离附着在户籍背后的各种特殊权益，实现身份上的平等，并最终建立起统一的公民身份。在这个意义上，上海的改革并不符合户籍改革的政策方向，它只是可能令更多一些人成为“有上海户籍的人”，而不是消除了上海人与其他中国人的身份差别。可以说，上海的这一“新政”是一种“户籍吸纳”政策，给了一小部分人成为上海人的机会，从而在实际上也享受到上海人的特权。
　　我们都清楚，中国的户籍制度，不只是一个单纯的户口登记制度，而是被附加了诸多利益，甚至是特权，涵盖了教育、医疗、社会保险、养老、就业以及公共服务等诸多方面。户口制度及依附其上的福利制度不仅造成了碎片化的公民身份，而且导致中国社会政策体制的地方化。碎片化的公民身份，再加上地方化的社会政策体制，在城乡之间、大城市与小城市之间、区域之间构筑一道道藩篱，撕裂了国民的公民身份认同，形成了多样化的社会政策体制。在这种体制下，中国人公民身份不仅是“碎片化”的，而且也是等级制的。以北京、上海为代表的政治经济中心的特大城市居民，自然成了头等公民，一线大城市次之，再到中小城市，最后就是乡村了。
　　国内常流行一个说法，要想成为上海人、北京人，到底有多难？答案是：比登天还要难。那些由农村迁徙到城里工作和生活的外来者，他们在客居地的处境介乎合法与非法之间，他们可以合法地来到客居地，却不能享有与当地人一样的公共服务和社会福利，其情形与非法的“偷渡者”无异。很多时候，生活在城市、工作在城市、缴税在城市的外来者，很难搞清楚自己的身份。他们不免批评、责骂上海、北京等城市的户籍制度，但更渴望获得当地的户籍身份。因为更多的人关心的不是因为户籍制度带来了不平等，而是看到了大城市户口背后的“特权”。
　　由于上海等大城市的户籍在我们这种碎片化的、等级制的公民身份结构中处在顶层，因此，为这些大城市开发户籍资源带来了新的优势。读罢上海户籍新政的细则，我最突出的感觉就是这是一项人口迁移管理政策。中国是一个人口大国，如今是一个人口迁移大国。而等级制的户籍制度则为这种国内迁移赋予了某种异样的色彩。城乡差别、地区差别则为发达的大城市把户籍政策变为人口迁移管理政策创造了条件。可以说，上海在这方面正在成为先行者。自改革开放以来，上海在社会政策创新方面一直走在前面，先后创造出了住房公积金、城市低保和再就业服务中心等政策新酋。如今又有了居住证转户口的创新。
　　这一户籍新政，无疑可以为上海吸纳一部分经济发展所必需的人才，也可以满足一小部分人成为上海人的夙愿，让一些来自农村或者小地方的精英可以在上海这样的大城市生存发展。问题是，把户口政策变为人口迁移管理政策的伦理基础何在？人口迁移管理政策，本质上是一个排斥与吸纳的问题，它要界定出“内人”与“外人”，关系到身份的建构。问题是，在一国之内，地方政府是基于何种理据来选择并决定哪些国民成为自己的居民呢？一国之内的地方政府是否有权对本国公民进入自己辖区的合法权利作出限制呢？
　　面对是次上海户籍“新政”而欢呼雀跃的人们，自然可以为他们有机会成为上海人而雀跃欢呼，因为他们看到了身为上海人的特权。不能成为上海人或其他城市人的外来者，则还要继续思考中国的户籍改革的方向。户籍改革的一个思路是建立起统一的公民身份，并在这个基础上建立起普惠型的社会政策体制。为此，首先就要取消附加在户籍之上的各种不平等的福利安排和特权，为国人在国内的流动和迁移创造出社会政策的制度平台。

2013年2月6日