依法行政：政府与市场关系法治化的关键

    全面推进依法治国，要求实现政府、市场关系的法治化。政府、市场关系法治化的基本要求是，法律是市场最基本的规则，不仅市场交易依法进行，更重要的是政府等公共权力机构依法行政，市场监管权力明确、公开，法律面前人人平等。要实现政府、市场关系的法治化，依法行政是关键。
    理论与实践均已反复证明：政府权力既可能保障市场运行，也可能扭曲市场行为，甚至破坏市场秩序，给经济、社会、环境造成损害。近年来，我国经济一直致力于转方式、调结构，取得了一定成效，但也有一些深层次问题仍待解决，经济结构调整仍然面临诸多困难。产生这些问题的原因，说到底是政府与市场的关系还没有真正实现法治化，没有很好地实现市场在资源配置中起决定性作用和更好发挥政府作用。
    按照十八届三中全会、四中全会两个《决定》的要求，从根本上理顺政府与市场的关系，实现政府、市场关系法治化，需要重点解决以下问题。
    第一，推进行政审批制度改革成果的法定化，规范政府对市场的干预与管制。落实行政机关的职权法定原则，设定政府权力的边界，政府部门要坚持法定职责必须为、法无授权不可为，没有法律法规依据不得作出减损市场主体合法权益或者增加其义务的行为。“无法律则无行政”。要达到这一目标，必须切实转变政府职能、压缩行政审批权限，推进行政审批制度改革成果法定化，使政府审批与干预市场的行为受到强制性的约束，实现政府管制法治化。
    过多的政府审批项目或管制市场，既可能因信息滞后或人为理性限制而达不到调控市场的真正目标，更有腐败寻租、设租的风险。我国行政审批制度改革已历十余年，前后经过6轮改革，各级政府为此项改革付出了巨大努力。据统计，当前，国家的审批事项有1700多项，地方政府的审批事项有20000多项。要真正取得改革实效，必须使行政审批制度改革成果法定化，尽快修改、完善《行政许可法》等法律、法规，真正做到市场能够解决的事项，不得设置行政许可，实现“市场决定”作用的法制化，限制政府不当的、扭曲市场配置资源的权力。
    第二，实行市场准入负面清单管理模式，保障市场主体的权利与自由。负面清单管理模式是实现政府、市场法治化的有效手段。负面清单根据法律、法规对市场主体所作的禁止或者限制性规定而制定，法律、法规没有作出禁止和限制性规定的，则为市场主体的自由。30多年的改革开放实践证明，只有给予市场主体更多的自由，才能有更多的机会、更多的创造，才能发挥出更大的潜能。《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》提出实行统一的市场准入制度，在制定负面清单基础上，各类市场主体可依法平等进入清单之外领域。为此，应当给予市场主体广泛的行为自由，保障市场主体的权利，从而充分发挥市场配置资源的作用，有效地激发市场活力。同时，负面清单管理模式也是对政府权力的一种有效的规范和制约，并使政府行为更加公开透明，因为法律、法规是公开的，清单是明确的，从而达到法治所追求的公开、透明、可预期的效果，实现保护权利、规范权力的宗旨。当然，实行负面清单管理模式，要注意确保负面清单公布主体的权威性、清单内容的明确性以及清单效力的法定性、普遍性，才能真正有利于推进政府、市场关系的法治化。
    第三，严格规范行政执法行为，确保市场运行的有序与公平。行政执法对于市场主体的权利、义务影响极大，对于建立统一、公平、有序的市场经济发挥至关重要的作用。目前，行政执法问题仍然多发，渎职与滥权现象并存。执法行为不规范，粗暴执法甚至违法执法、执法犯法的现象时有出现。另外，管理缺失、执法不严、有禁不止的问题不少，对于行政执法的监督也比较弱化。既有执法扰民的问题，也有市场公平、秩序缺失的问题。其中最突出、市场主体以及广大人民群众反映最强烈的问题在于一些执法图利、权钱交易、徇私枉法现象，成为严重损害市场主体权益、政府形象以及政府与民众关系的重大社会问题。
    为解决这些问题，需要整治行政执法队伍，创新执法体制：一方面，推进综合执法，大幅减少市、县两级政府执法队伍种类；另一方面，按照中央关于强化市县政府执行职责的精神，改革行政执法权的纵向配置，实行市、县政府部门以执法为主，省级政府部门以监督为主的体制，合理配置执法力量，既解决多层次执法、多头执法问题，又加强执法的监督和检查，真正做到机构法定、职权法定、程序法定、救济法定、责任法定。
    总之，正确处理好政府与市场的关系，充分发挥市场配置资源的决定性作用，运用法治思维和法治方式进行市场调控和市场监管，实现政府与市场关系的法治化，才能真正实现国家治理现代化。
    （作者单位：广东省社会科学院法律与治理现代化研究中心）