社会管理创新条件下的和谐社区研究

 ——基于佛山市的实践

　　作者/李晓燕（广东财经大学  公共管理学院， 广州 510320）
　　摘要：和谐社区的建设直接关系到和谐社会的建构。在加强和创新社会管理的宏观社会变革情景下，如何通过创新基层社区管理体制建构和谐社区，既是一个有着重要政策意蕴的实践课题，也是一个事关社会管理创新的重大理论课题。本研究以基于广东省佛山市社区建设现状及存在问题，提出完善城乡社区建设统筹规划体系，构筑新型社区管理体系，构筑城乡社区公共服务体系，构筑城乡基层群众自治体系和构筑城乡社区人才保障体系的路径选择。
一、研究背景
　　自20世纪70年代末实行改革开放政策以来，我国开始了以发展市场经济为导向的大规模的社会经济转型。依赖于经济体制改革和政府经济职能的转变，我国顺利地构建起社会主义市场经济的基本框架，并保证了经济稳定和高速增长。然而，我国社会体制改革和政府社会管理职能的转变却一直处于滞后的状态，在解决市场经济所引发的社会问题时，基本上仍然沿袭计划经济时期、传统的社会管理体制和手段：各级政府部门对社会事务习惯于“统包总揽”，并且在运用行政权力继承法进行规制管理方面显示出很强的惯性。因此，当前社会政策条件下，进行社会管理体制创新研究具有很大的现实需求和制度需求。
　　首先，社会管理体制创新是建设和谐社区的现实需求。随着改革开放进行的不断推进，我国社会主义现代化建设进入到一个关键的历史时期，思想观念、社会结构、利益格局都发生了深刻的变化。社会主体日益多元化，利益诉求走向多样化，由此带来了各种各样的冲突和社会矛盾，这些冲突和矛盾很多都产生和积累在城市基层。如果这些矛盾无法在城市基层化解，受到影响的不仅仅是社区的和谐，也会影响到社会的和谐。
　　其次，社会管理体制创新是健全和谐社区社会管理体制的制度需求。进入新世纪以来，社会管理体制改革已经开始得到了中央决策层的高度重视：2007年，党的十七大报告在强调改革和完善社会管理体制的同时，进一步明确指出要“健全基层社会管理体制。党的十八大报告中，明确提到加强社会建设，是社会和谐稳定的重要保证。因此必须加快健全基本公共服务体系，必须以保障和改善民生为重点，加快推进社会体制改革及社会管理创新。
　　广东省佛山市2013年先后出台了《佛山市“十二五”时期社会建设规划纲要》（下称《纲要》）及《中共佛山市委佛山市人民政府关于加强社会建设的意见》，辅以《关于加强城乡社区建设的实施意见》等6个配套文件，佛山社会建设政策体系初步形成。此次佛山在全省及全国地级市范围内率先出台了《纲要》，说明佛山社会建设已经走出了极具历史意义的一步。《纲要》把立足基层、培育成熟的城乡社区和基层民主自治放在了重要位置，这意味着佛山社会建设将社会管理人、财、物等资源配置更多地向基层倾斜，从而改善和提高基层创新社会管理的条件和能力，同时也说明，基层组织建设和服务管理方面都与社区密切相关，社区层次上的管理体制创新是社会建设的重要部分。
二、研究意义
　　我国社会制度和行政体制与西方国家不同，如何结合我国的政治土壤和行政生态环境进行社区建设研究，推进城市社区治理理论的发展，具有重要的意义。第一，构建和谐社区建设是构建“和谐平安社区”的基础。从和谐社区与和谐社会的关系可以看出，社区是社会的组成部分，是社会的缩影，构建和谐社会要从社区建设入手。第二，构建谐社区是深化城市管理体制改革的迫切要求。城市管理体制改革是经济体制改革和政治体制改革双重作用的结果，而和谐社区管理体制改革则是城市管理体制改革的承接主体。第三，构建和谐社区是提高群众生活质量，满足社区成员不同需求的有效办法。
　　社会管理体制改革是现阶段我国发展过程中面临的一个重大问题，而基层社会管理体制是我国社会管理体制的基石。推进基层社会管理体制改革的核心内容是完善社会基层自治制度。本研究的成果可以有助于佛山社会管理体制改革的推进，有助于佛山基层民主自治制度的完善，有助于实现佛山和谐社区的构建。
三、文献综述
　　社区建设关系到社会和谐、基层治理和公共服务供给。自上世纪九十年代以来，城市社区治理受到了学术界的广泛关注。关于城市基层治理的研究文献，可以分为几类。第一类是政治学视野下的自上而下的治理研究。第二类是社会学视野下的自下而上的自治和参与研究。第三类是对不同地区社区试点改革经验的总结。
　　1. 政治学视野下的城市基层治理研究
　　这方面的研究发现了基层治理的主体居民委员会有着浓厚的行政色彩（Read，2000；张亮，2001）。居委会扮演的功能主要是国家在城市最基层的神经末梢（张铭宇，2005）。国家也采取相当多的措施和动用更多的资源来让这个国家的神经末梢更具活力（石发勇，2005），比如，选派更加年轻和专业化的人员加入到居委会的工作中（Read，2000）。不同城市的调查也发现基层治理的改革和创新（郑杭生，2009）。很多文献表明，居委会选举往往是政府的政绩工程，绝大多数居民都报以漠不关心的态度（敬乂嘉，刘春荣，2007；熊易寒，2008）。这一视角下的研究最大的不足是没有看到城市基层社会正在经历的变迁（管兵，2010）。
　　2. 社会学视野下的城市基层治理研究
　　商品房业主维权已经成为城市社会的一个热点问题，引起了社会学界的广泛关注。这主要有两个原因：第一个是私有住房比例不断增加，业主维权活动频繁（Wang & Murie，1999）；第二是业主维权难度大（张磊，2005；Shi & Cai, 2006）。更为重要的是，商品房业主可以建立自己的自治组织：业主委员会。围绕着这一组织，学者进行了一系列的研究（Read，2003, 2008；张紧跟，庄文嘉，2008）。然而，这些研究重视公民个体或者自治组织的维权活动及参与，缺乏政府治理的视角。
　　3. 地方社区治理模式比较研究
　　与此同时，我国城市社区大规模地进行管理体制改革。而改革的过程，其实就是社会空间与行政空间，社会权力与国家权力的博弈。在对各地社区管理体制改革实践分析总结的基础上，围绕社会空间与行政空间，社会权力与国家权力的关系，学术界提出了政府主导型、自治型、混合型（或合作型）三种社区治理模式。
　　本研究以和谐社区的制度建设、和谐社区的公共服务提供、和谐社区的利益表达机制和参与机制等作为核心问题，对佛山市在社会管理体制下的和谐社区建设经验进行研究和总结，并提出改进路径。
四、佛山社区建设现状及存在问题
（一）佛山市社区建设现状描述
　　目前，佛山市共有395个社区居委会，居委会成员1837人，社区工作者2414人；社区组织572个，志愿者14.4万人；共有366个村委会，村委会成员1447人，专职工作人员3293人。佛山市自1999年开始在全国率先推进社区建设工作，到今年为止已经13年了，社区建设工作由点到面、由浅及深渐次推进，取得了很大的效果：
　　一、重视、加强政府的宏观调控地位。我国的社区建设是在党委政府的主导下进行的。从某种意义上说，在一定时期，党委政府努力到什么程度，重视到什么程度，和谐社区就能建设到什么程度。为了实现了社建设有专门领导负责，有专门机构管理和实施，1999年，佛山市政府下发了《佛山市社区建设职责分工》，建立了区、街领导协调机构。2005年，佛山市建立起以市委副书记为组长的佛山市社区建设工作领导小组，各区也相应成立了区级社区建设领导机构，基本形成了党委政府领导、民政牵头、部门协助、街居主办、社会支持、群众参与的工作机制，有力的推动了各个时期的社区建设发展。
　　二、加强居民自治，落实民主管理。佛山市从2002年开始，连续开展了三届社区居委会选举工作，在2011年第三届换届选举中，当时全区的396个居委会共产生1880名社区居委会成员，其中有1152名社区党组织成员当选为社区居委会成员，交叉任职率达到61.3%；在本社区居住的居民当选成员数为1173名，占总数的62.4%；非本市户籍人员当选成员数为105人；开展直接选举的社区总数为94个，占总数的23.7%。社区居委会通过选举，产生了一批年富力强，文化层次高，热心社区工作的社区居委会成员，为佛山市社区建设提供了组织保证。在民主选举基础上，全市社区居委会均建立起了新型的组织体系，即：社区居民代表大会为决策层，居委会为执行层，居民和社区成员单位协调议事机构为监督层，逐步建立起民主自治的工作机制。
　　三、创新管理，加强和谐社区建设。一是在村居设置上大幅度整合。从2001年开始，佛山市各区先后多次开展了“村改居”、调整合并村、居委会，建立新型社区的工作。2001年，顺德区将原有的191个村委会和31个社区居委会调整为109个村委会和88个社区居委会。2005年，高明区将原有的118个村委会和38个社区居委会调整为51个村委会和31个社区居委会；三水区将106个村委会和28个社区居委会调整为48个村委会和26个社区居委会。2011年，南海区将118个村委会实行了“村改居”，成立了社区居委会。二是创新城乡基层管理体制。以佛山市顺德区为例，顺德区通过“政社分离”，将村（居）行政职能和自治功能剥离，该区还通过成立了法定机构，购买社会组织服务等方式，为市民提供服务；顺德区在区、镇（街）、社区三级推行建立“公共决策和事物咨询委员会”，吸纳了社区各界精英参与社区建设，较好地发挥聚集民智、民主议事、协商决策、监督评议、参政议政的作用。
（二）佛山社区建设存在问题分析
　　应该说，佛山市社区建设起步早，起点高，成绩也较突出，但仍然存在一些问题，归纳起来有如下几点；
　　1、社区建设领导小组撤销引发一系列问题。2009年，根据广东省的要求，佛山市社区建设领导小组被撤销引发了一系列问题：一是地方党委政府随着领导小组的撤销，普遍缺少社区建设的强大推动力。二是宏观引导不足，社区建设缺乏统筹力。随着省、市社区领导小组的撤销，社区建设创建不再统一，省、市部门之间各自为政，纷纷出台“文明社区”、“法治社区”、“卫生社区”、“绿色社区”、“宜居社区”等社区创建和评比活动，让基层社区疲于应付，造成资源重复投入或浪费。三是作为牵头的民政部门失去了可以发挥牵头作用的支撑平台，难以发挥牵头协调作用。
　　2、社区工作行政化倾向非常严重。除佛山市南海区进行“政经分离”改革的村（居）和顺德区进行“政社分开”试点的个别村（居）外，大多数村（居）委会与社区服务中心（行政服务站）仍是一套人马和“一体化”运作，村（居）委会仍主要是从事政府下派的工作任务。佛山市社区日常要承担140多项任务，用他们的话说，“政府所有部门都下社区了”，使“有限社区”变成了“无限社区”，社区工作被全能化，导致社区工作人员疲于应付各类政府的“差事”，无暇走街串户，没有精力为居民提供优质、高效的公共服务。
　　3、未达到社区组织全覆盖。一是体现在农村社区建设滞后。目前佛山市除南海区外，其他区都没有按照民政部关于开展“农村社区建设全覆盖”的要求开展农村社区建设工作，城乡一体化社区建设机制尚未建立；二是体现在佛山市是一个制造业城市，建立了很多产业园区，但产业园区普遍没有建立社区服务机构，所在的有关镇（街）的公共服务还未延伸到产业园区。
　　4、公共服务城乡不平衡问题突出。首先，与城市社区相比，农村的公共服务如卫生、治安开支目前都是由村集体自行解决，村的经济压力很大，希望能够得到政府的政策支持，推进公共服务的均等化；其次，社区办公服务场地仍需加强落实力度。最突出的问题就是新建住宅区建设没有按照《城市居住区规划设计规范》【GB50180-93】和《民政部、中共中央组织部、中央文明办等关于进一步做好社区组织的工作的意见》（民发【2005】85号）落实社区工作用房和居民公益性服务活动场地，或者提供一些根本不适合开展社区工作的用房。
　　5、社区工作者队伍建设存在薄弱环节。主要表现为：一是虽然近年来从村、居干部中招录了个别公务员，但尚未建立规范统一的社区干部选拔任用制度；二是收入偏低。三是未形成经常化、正规化的社区干部培训制度。
　　6、社区服务整体水平不高。主要表现为服务领域不变、服务设施不足、服务质量不高、服务投入不多等方面。目前佛山市社区提供的大多数服务都是由政府主导的，带有很强的政府主导色彩，基本上停留在政府组织、安排的状态，作为社区主体的广大居民参与意识交浅薄，而且社区服务多是有牌子少内容，有项目没服务，有需求却人才，难以满足社区居民日益增长的物质文化生活需求，特别是物业服务方面老百姓意见较大。
五、丽豪社区创新社会管理，建设和谐社区的经验
   近年来，佛山市石湾街道丽豪社区结合自身实际，积极探索社区管理的新形式。通过党建引领带动、部门协同推进、专业社工服务有益补充的方式，不断提升社区服务水平，完善社区服务体系，社区先后荣获“佛山市文明社区”、“全市社区居民委员会规范化建设示范社区”等光荣称号，主要经验有：
   （一）充分发挥党建引领作用
　　丽豪社区以打造服务型党组织为目标，不断完善工作机构，有效发挥出社区党组织的引领带动作用。1、优化党组织架构。把社区党总支升格为丽豪社区党委，与驻区单位签订共驻共建协议，邀请各驻区单位党建负责人进驻社区党委兼职委员，构建起社区大党委新格局。同时，探索成立丽豪社区党委“两新”组织联合党支部，把辖区的外来工党员纳入该支部管理，以自治管理为主。目前，社区设有党组织7个，下设党小组9个，“两新”党支部3个。2、社区采用“网格化管理”的工作思路，由社区党委班子分片联系住户，每月定期走访，倾听民声，收集民意，有力解决了很多群众关注、关心的民生问题，比如解决了魁奇路地铁口无公厕、无人行天桥的路段过马路难等问题；在小区开设流动图书角、体育活动角等，并设置红旗岗，由社区党员轮流值班，邀请辖区学校志愿者队伍认领岗位，成为社区图书角的小帮手；对于工作表现出色的物业公司清洁工、保安和幼儿园老师等党员进行表彰等，形成党员带群众、大手牵小手、以老带幼的良好社区志愿服务氛围。
   （二）积极探索部门联动机制
　　丽豪社区积极推动整合辖区各单位服务资源，提升社区服务战斗力，完善社区服务体系，形成各部门共建共享良性互动工作格局。1、整合辖区单位服务资源。与绿景小学、军休所、石湾镇街道文体服务中心等辖区单位签定“共驻共建”协议，充分利用辖区各部门资源为社区提供强有力的保障。2、多部门合办“志愿服务集市”。在全市首创“志愿服务集市”，与30多家机关事业单位和社区团体达成协议，定于每月的第三周周日上午在社区内共同联合开展志愿服务便民活动，居民足不出户就可以免费享受多项免费服务，实现志愿服务常态化。
   （三）创新“社工+义工”模式
　　丽豪社区积极探索社区服务管理创新，采用并逐步完善“专业社工+义工”模式，促进了社区和谐发展。2012年，丽豪社区成立了禅城区首家社区家庭综合服务平台—丽豪家庭综合服务中心。服务中心设在居委会二楼，面积超过300㎡，设有社工之家、聆听心语、信息驿站等多个功能室。服务中心引进专业社工机构—深圳社联服务中心负责中心的运作、管理，以政府向社会组织购买服务的方式为社区居民提供青少年与老人服务、家庭综合服务、企业务工人员专项服务及社区建设服务四大项的服务，比如，服务中心成立以来，每周三晚上开展“瑜乐同行”瑜伽冥想小组，邀请了专业瑜伽老师带领居民练习瑜伽，促进妇女的身心健康等，丰富了社会居民生活。
六、创新社会管理，建设和谐社区的路径
　　当前，广东省委、省政府也在大力推进社会建设，其工作重心在社区、力量与源泉在社区、成效体现也在社区。佛山应借鉴先进社区的工作经验和成功做法，创新社会管理，推动全市城乡社区建设进一步发展。
   （一）构筑、完善城乡社区建设统筹规划体系
　　一是要健全组织领导机制，在市、区、镇（街道）三级成立社区建设工作领导机构。二是要借鉴丽豪社区的经验，强化部门联动机制，发挥集体的力量共同建设社区。三是要建立规划引领机制，将社区建设纳入经济社会发展规划，将基础设施建设纳入城市规划、土地利用规划和社区发展相关专项规划，按照满足需求，适度超前的原则，加强社区配套设施建设，抓好社区工作用房和居民公益性服务活动场地。四是将社区工作者培训纳入干部培训和社会工作人才培训规划。四是要完善经费保障机制。将城乡社区建设经费纳入各级财政预算，同时引入民间资本，逐步形成城乡社区建设多元化投入格局。
   （二）创新社会管理，构筑新型社区管理体系
　　一要加大城乡社区建设统筹力度，将全市村民委会员更名为社区村民委员会，全面开展“农村社区建设实验全覆盖”创建活动。二是要继续深化基层社会管理体制改革。推行南海区“政经分离”、顺德区“政设分离”经验，进一步加强村居自治能力，理清基层政府及其职能部门与社区权责关系，推行形成管理事项社区准入制度，切实减轻社区工作负担，还社区居（村）委会自治本来面目。三是要借鉴丽豪社区的经验，全面推广以社区党组织为核心、社区居（村）委会为基础、社区综合服务中心为平台、其他各类社会组织和社区居民广泛参与的新型社区服务管理体制。
   （三）构筑城乡社区公共服务体系，推动服务和谐
　　一是要推进公共服务均等化。开展面向全体城乡社区居民的劳动就业、社会保障、社会服务、医疗卫生、计划生育等服务，切实保障社区居民，外来务工人员等社会群体的服务需求。二是要大力发展便民利民服务，完善社区便民利民服务网络，优化社区商业结构布局。三是要大力发展社区志愿服务。借鉴丽豪社区的经验，加大社区志愿服务组织和社区志愿者服务队伍培育力度，鼓励和支持驻区单位和社区居民开展邻里互助服务活动。
   （四）构筑城乡基层群众自治体系，实现民主和谐
　　一是进一步畅通自治渠道。加强以社区党组织为领导核心，居民议事会决策社区事务、社区居委会执行决策事项、居民监事会监督执行成效的的居民自治机制。二是借鉴丽豪社区的经验，完善参与平台，尽可能聚集社区退休党员、老教师、干部、专家以及管理、医疗、宣传、文艺等各行业人才，结合社区建设的实际需要，组建多种社区服务组织，给他们提供展示和发挥个人能力的舞台；积极推动“社工+义工”联动机制建设，通过加大政府购买服务力度，积极引导社会组织、社工、义工、优秀外来务工人员参与社区管理和服务，
　　（五）构筑城乡社区人才保障体系，确保队伍和谐
　　一是优化社区工作人员配置，激励社区工作者参加国家社会工作者职业水平考试。二是建立标准激励制度，对在社区建设中做出显著成绩，居民群众满意的优秀社区工作者和先进单位给予表彰鼓励。提高社区工作着政治待遇，落实由社区工作者定向考公务员、事业单位人员制度，建立健全社区居（村）委会培养选拔领导干部机制，把优秀者请关注着培养发展成为党员，推荐符合条件的优秀社区工作者作为各级劳动模范人选。三是要建立健全培训机制。创新务实社区大学（学院、学校）培训功能。对社区工作者有计划的开展社区培训，开展加强社区居民群众素质教育。
　　
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